Як оскаржити правомірність ненормативного акта, пов'язаного з відведенням земельної ділянки у власність або оренду
Одним з найбільш дискусійних питань залишається підвідомчість земельних спорів. Зокрема, питання щодо правомірності набуття у власність чи користування ділянок із земель державної та комунальної власності. Намагання Верховного Суду України узгодити практику шляхом прийняття постанов не привело до появи спільного знаменника. Адже не завжди їх можна було однозначно зрозуміти, а інколи позиція найвищого судового органу не узгоджувалася з раніше висловленою думкою.
Одне тлумачення — три розуміння
Конституційний Суд у рішенні від 1.04.2010 №10-рп/2010 стосовно офіційного тлумачення положень ч.1 ст.143 Конституції, пп.«а», «б», «в», «г» ст.12 Земельного кодексу, п.1 ч.1 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства зазначив, що, вирішуючи питання розпорядження землями територіальних громад, передання земельних ділянок у власність чи користування, місцеві ради діють як суб’єкти владних повноважень, а земельні спори з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності, є публічно-правовими, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Здавалося б, після такого тлумачення питань щодо підвідомчості даної категорії спорів не повинно виникати. Однак як адміністративні, так і господарські та цивільні суди продовжували розглядати спори щодо законності рішень органів державної влади та місцевого самоврядування про передання земельних ділянок у власність чи оренду, а також про визнання недійсними відповідних державних актів та договорів оренди.
При цьому пленуми всіх вищих судів прийняли відповідні постанови, де по-своєму окреслювали вирішення такої правової ситуації, намагаючись «перетягнути» такі спори до себе (постанова пленуму Вищого господарського суду «Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин» від 17.05.2011 №6, постанова пленуму Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ «Про деякі питання юрисдикції загальних судів та визначення підсудності цивільних справ» від 1.03.2013 №3, постанова пленуму Вищого адміністративного суду «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 №8). Така неоднозначність створила проблеми не тільки для місцевих та апеляційних судів, рішення яких часто скасовувалися вищими інстанціями, а й для самих учасників процесу. Адже траплялися випадки, коли особа кілька років захищала свої права, наприклад в адміністративному суді, а потім вищий суд робив висновок, що такий спір слід розглядати в порядку господарського чи цивільного судочинства. Також виникали ситуації, коли фактично аналогічні позовні вимоги розглядали суди різної юрисдикції, котрі приймали щодо них остаточні рішення, які дотепер є чинними.
Усвідомлюючи існування проблеми, ВСУ, вже маючи відповідні повноваження, приймає постанову від 11.11.2014 у справі №21-493а14, де робить висновок, що «в разі прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне».
Згодом ВСУ ще неодноразово приймав постанови, в яких робив правові висновки щодо підвідомчості земельних спор. Однак не завжди їх можна було однозначно зрозуміти, а інколи позиція найвищого судового органу не узгоджувалася з раніше висловленою думкою.
Дозвіл на розробку проекту землеустрою
Так, переглядаючи судові рішення нижчих інстанцій, якими закрито провадження у справі про визнання протиправним та скасування рішення сільської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду через те, що її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, ВСУ у постанові від 19.01.2016 (справа №21-3690а15) наголосив, що «отримання дозволу на розробку проекту не означає позитивного рішення про надання ділянки у користування (оренду)». Відповідно, визнано помилковим висновок у справі, що розглядається, про те, що відповідач при винесенні рішення не здійснював владних управлінських функцій, оскільки у цих правовідносинах він реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові ВСУ від 11.10.2016 (справа №21-1625а16). Вона є логічно аргументованою і випливає з положень закону. Однак постановою від 11.10.2016 ВСУ закрив провадження в адміністративній справі №21-2158а16, де предметом розгляду було визнання неправомірним та скасування наказу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, зробивши висновок, що оскарження такого наказу повинне відбуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції.
Як зауважив найвищий судовий орган, у цій справі «спір виник щодо правомірності розпорядження РДА про надання особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка на той час перебувала у користуванні іншої особи на підставі договору оренди, котра вживала передбачені законом заходи для подовження дії цього договору».
Такі висновки ВСУ не зовсім узгоджуються між собою. Адже у другому випадку факт користування іншою особою земельною ділянкою на підставі договору оренди і вжиття нею передбачених законом заходів для подовження дії цього договору абсолютно не змінює попереднього висновку. Та й предметом спору у справі №21-2158а16 є не право власності чи користування ділянкою, а тільки законність наказу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Тому критерій, який застосував ВСУ у цій справі (ділянка раніше передавалася в оренду іншій особі) для визначення підвідомчості, видається не зовсім правильним.
Вимоги змінюють підвідомчість?
Також дещо суперечать одна одній постанова від 19.01.2016 у справі №21-3690а15 та постанова від 24.02.2015 у справі №21-34а15. Щоправда, в останній поряд з позовною вимогою про скасування рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою була ще вимога про скасування рішення про його затвердження та відведення земельних ділянок у власність.
Тут ВСУ робить висновок, що «в разі прийняття суб’єктом владних повноважень рішення про передання земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне».
Чому ж у цьому випадку спір про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, як у справі №21-3690а15? Та й, зрештою, позовні вимоги — це скасування рішень, а не «подальше оспорювання правомірності набуття земельної ділянки» (ВСУ фактично надав висновок щодо іншого предмета позову, адже особа визначила його чітко — скасування рішень).
Наявність другої позовної вимоги щодо скасування рішення про затвердження проекту землеустрою та відведення земельних ділянок у власність не може автоматично змінювати підвідомчість спору про незаконність першого рішення, адже в жодному процесуальному кодексі немає норми, яка дозволяла б це.
З огляду на положення закону позовна вимога щодо оскарження рішення (розпорядження, наказу) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою повинна розглядатися в порядку адміністративного судочинства незалежно від того, чи така вимога заявляється самостійно і чи така ділянка раніше надавалася іншій особі. Адже, приймаючи таке рішення (видаючи розпорядження, наказ), відповідний орган реалізує свої управлінські функції, а отримання дозволу на розробку проекту не породжує цивільних прав та обов’язків у особи, яка звернулася із заявою, та не означає позитивного рішення про надання землі у власність чи користування.
Спосіб захисту
Що стосується вимоги про визнання недійсним рішення (розпорядження, наказу) про затвердження проекту землеустрою та відведення ділянки у власність чи користування, то тут позиція ВСУ більш-менш однозначна.
Так, у низці постанов, наприклад від 13.01.2016 (справа №21-5421а16), від 24.02.2015 (№21-34а-15), від 29.11.2016 (№21-1509а16), від 29.03.2017 (№21-3412а16), найвищий судовий орган робить висновок, що цей спір не підвідомчий адміністративному суду і повинен розглядатися в порядку господарського або цивільного судочинства. Це обґрунтовується так само, як і у згаданій постанові від 11.11.2014.
Натомість у постанові від 29.11.2016 (справа №21-3389а16) ВСУ не обмежився висновком про непідвідомчість, а пішов далі, зазначивши таке:
«Позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передання в оренду земельної ділянки, тобто ненормативний акт, який застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для орендаря, оскільки у таких осіб виникло право користування земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах». Таким чином, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах ВСУ дійшла висновку, що «у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб’єктом владних повноважень) ненормативного акта, який застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірні рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту».
У цьому випадку ВСУ хоча й погодився з попередніми інстанціями, які закрили провадження у справі, зазначивши, що такий спір не підвідомчий адмінсудам, однак фактично зробив висновок по суті позову, що мав би робити суд, до юрисдикції якого належить розгляд такої категорії спорів.
У постанові від 16.12.2015 у справі №6-2510цс15 ВСУ зауважив:
«За таких обставин рішення суб’єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним — розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст.16 ЦК та пред’являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред’явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема, й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб’єкта владних повноважень».
Аналогічне твердження міститься й у постанові від 30.09.2015 (справа №3-553гс15) та продубльовано у постанові від 19.04.2017 (№3-1471гс16).
У них ідеться про те, що спір з приводу законності рішення про затвердження проекту землеустрою може розглядатися цивільним або господарським судом, якщо одночасно оспорюється цивільне речове право особи (зокрема, й право власності на землю), яке виникло в результаті та після реалізації рішення суб’єкта владних повноважень.
Права виникають з рішення
Втім, така позиція найвищого судового органу не зовсім узгоджується з рішенням КС, на яке він сам і посилається у даних постановах.
Так, КС у п.4 мотивувальної частини рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До останніх належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб’єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їх виконання. У зв’язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Виходячи з такого тлумачення, в задоволенні позовів про визнання недійсними ненормативних актів потрібно відмовляти через те, що вони, по суті, втратили свою дію і більше не існують, як і припинили існувати відповідні правовідносини, а не тому, що, як зауважив ВСУ, «обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту».
Це стосується оскарження рішень як про надання дозволу на розробку проекту відведення ділянки (компетенція адміністративного суду), так і про затвердження таких проектів і передання ділянки у власність чи користування (компетенція господарського чи цивільного суду), але за умови, що дані рішення реалізовані. Однак, незважаючи на те, що такі акти вичерпали свою дію, це не є перешкодою для того, щоб у мотивувальній частині дати оцінку правомірності дій органу, який приймав таке рішення, наприклад під час розгляду спору про визнання недійсним договору оренди чи державного акта на право власності на землю. Більше того, інколи саме від доведення такої неправомірності залежить наявність підстав для визнання договору оренди чи державного акта недійсним.
Таким чином, спір щодо оскарження рішення про затвердження проекту відведення та передання земельної ділянки у власність чи користування можна розглядати по суті лише тоді, коли такий акт ще не реалізований. Однак на запитання про те, до юрисдикції якого суду це належить, ВСУ чіткої відповіді не дав, принаймні в його постановах це не відображено.
Хоча згідно з ст.125 ЗК право власності, а також право постійного користування чи оренди ділянки виникають з моменту їх державної реєстрації, цивільні права та обов’язки виникають власне з рішення про передання ділянки у власність чи користування. Саме такі рішення на підставі ч.4 ст.11 ЦК є тими актами, з яких виникають цивільні права та обов’язки.
Тому вбачається, що дану категорію спорів повинні розглядати господарські та цивільні суди. Адже у зв’язку з прийняттям суб’єктом владних повноважень ненормативного акта виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Зокрема, у сфері земельних правовідносин відповідний ненормативний акт спричиняє виникнення, зміну або припинення конкретних прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб приватного права. Так, на його підставі видаються державні акти про право власності на земельну ділянку чи укладається договір оренди.
Наведене підтверджує, що проблема розмежування юрисдикції для розгляду таких спорів залишається не до кінця розв’язаною. Враховуючи те, що конкурс до нового ВС дійшов до завершального етапу, сподіватимемося, що суддям нового його складу вдасться знайти вихід із цієї непростої ситуації. Особливо з огляду на те, що останні проекти процесуальних кодексів, унесені на розгляд парламенту, не дають чітких відповідей на порушені питання.
Автор статті: Богдан Яворский, суддя Господарського суду Львівської області, к.ю.н.
Джерело: Закон і Бізнес
